Peran BUMN sebagai Perusahaan negara telah menempatkannya sebagai badan USAha yang mempunyai karakteristik khusus. Disamping tuntutan untuk menghasilkan keuntungan dan mempunyai nilai profit bagi negara,  juga pada BUMN melekat fungsi non komersial dalam mengemban tujuan kesejahterahan masyarakat yang menjadi tujuan negara. BUMN Persero sebagai salah satu bentuk USAha BUMN telah ditetapkan untuk dikelola berdasarkan mekanisme yang telah diatur dalam Undang Undang Perseroan Terbatas, namun modal pembentukan BUMN yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan masih dikategorikan sebagai bagian dari keuangan negara. Berbagai lembaga negara mendapatkan tempat untuk mengawasi dan memeriksa kinerja BUMN Persero layaknya lembaga publik. Tidak sejalannya regulasi yang mengatur keberadaan BUMN Persero menjadi sesuatu yang tidak memihak kepada tujuan didirikannya BUMN, yakni mewujudkan welfare state. Karena BUMN Persero dikelola berdasarkan dua rezim hukum yang prinsipnya saling berseberangan.